Nel 2005 è stato varato un importante programma d’azione nazionale finalizzato a sperimentare il cheque d’emploi service universel CESU - analogo al nostro voucher per il lavoro accessorio - per promuovere il settore dei servizi alla persona. Il programma è finalizzato a facilitare e rendere meno costosi i servizi alla persona per le famiglie francesi, a valorizzare le professioni ed a prevenire il lavoro nero. L’istituzione del CESU ha dato fino ad ora risultati estremamente incoraggianti, garantendo la creazione di numerosi posti di lavoro e di nuove imprese qualificate (grazie alla creazione di veri e propri marchi nazionali), riducendo drasticamente i costi dei servizi alla persona e soprattutto garantendo una significativa riduzione del lavoro irregolare nel settore. L’obiettivo dell’incontro, oltre che offrire al Ministero ed a Italia lavoro l’occasione di confrontarsi con una delle più significative esperienze europee - approfittando della presenza del Direttore generale Bruno Arbouet e della Direttrice dello sviluppo Marie Pierre Le Breton della ANSP che operativamente coordinano il programma - era quello di discutere le modalità organizzative ed i contenuti della 2° Conferenza internazionale sui servizi alla persona ed il lavoro accessorio che si terrà in Sicilia a settembre 2009, promossa dalla Regione, dal Ministero e da Italia Lavoro. All’incontro hanno partecipato l’INPS attraverso la dottoressa Francesca Esposito dell’Ufficio legislativo, il dott. Francesco Verbaro, Segretario Generale del Ministero del Lavoro, e la dottoressa Alessandra Servitori, Consigliera Nazionale di Parità. Il convegno, proprio a partire dall’esperienza francese, ha permesso di valutare le possibili linee di sviluppo del lavoro accessorio in Italia anche in relazione alle recenti modifiche della normativa vigente (introdotta dalla legge 30/03) intervenute con il decreto legge 112/2008 che hanno trasformato profondamente l’istituto estendendone i campi d’azione sia sul versante dell’offerta che della domanda di lavoro.
L’analisi delle dinamiche della domanda dei servizi alla persona - assai simili tra Francia ed Italia, che condividono con gran parte dei paesi europei le medesime problematiche di invecchiamento della popolazione e di sviluppo dell’occupazione femminile - ha permesso di mettere a fuoco il sistema di convenienze che è possibile attivare attraverso le diverse forme di lavoro ed occasionale sia per lo sviluppo del settore dei servizi alla persona sia per l’emersione del lavoro irregolare, ponendo l’attenzione sui vantaggi fiscali per imprese e famiglie e sulle ipotesi di promozione di tale strumento anche nell’ambito delle politiche attive.

Il caso francese
La Francia ha avviato le prime sperimentazioni dei buoni lavoro nei servizi alla persona già nel corso degli anni ’90. I diversi programmi d’azione sperimentati nascono dalla consapevolezza che l’accesso alle prestazioni domestiche ed ai servizi di cura fosse troppo costoso, le condizioni di lavoro poco attrattive, le possibilità di formazione degli occupati non abbastanza sviluppate e, soprattutto che fosse molto diffuso il ricorso al lavoro irregolare, specie da parte delle famiglie e dalle piccolissime imprese, costrette spesso per ragioni di reddito a ricorrere alle diverse forme di sommerso per soddisfare la crescente domanda di servizi alla persona per bambini ed anziani non autosufficienti.
L’introduzione del lavoro accessorio e la sua progressiva agevolazione e incentivazione proprio nel settore dei servizi domiciliari alla persona, con sgravi fiscali rilevanti, ha dato un precisa risposta ai diversi problemi sociali generati dall’invecchiamento della popolazione ed alla difficile conciliazione tra lavoro e famiglia per milioni di francesi. Gli obiettivi operativi del programma si proponevano quindi da un lato lo sviluppo del settore attraverso uno strumento che garantisse la massima libertà di scelta delle persone, nell’ambito di una pluralità di servizi offerti dal mercato e, dall’altro la semplificazione delle procedure amministrative e contrattuali. Così a partire dal 2005 le diverse sperimentazioni condotte hanno portato alla creazione di un programma nazionale gestito da una agenzia creata ad hoc per lo sviluppo dei servizi alla persona (ANSP) centrato sulla creazione del CESU. La semplicità di utilizzazione, come ha sottolineato il direttore dell’ANSP Arbounet, ha rappresentato il principale fattore di successo, collegato ovvia-mente ai numerosi vantaggi fiscali per gli utilizzatori. Gli obiettivi operativi del programma, come anticipato, erano sostanzialmente tre:
• la riduzione dei costi per i servizi soprattutto da parte delle famiglie;
• la qualificazione professionale del settore e l’espansione del mercato;
• l’ emersione del lavoro irregolare.
Per il raggiungimento di tali obiettivi il programma ha potuto far leva su una serie di incentivi e convenienze. Per le famiglie il ricorso al CESU per acquistare le prestazioni professionali per i servizi alla persona da aziende specializzate (sottoposte ad autorizzazione del Ministero e incentivate alla qualificazione del personale) comporta infatti una riduzione del costo o il credito d’imposta pari al 50% della spesa, nei limiti di un plafond annuale di 12.000 euro (13.500 per famiglie con un minore a carico, 15.000 con più minori, 20.000 per persone non autosufficienti).
Parallelamente le imprese e gli enti pubblici che cofinanziano i buoni a favore dei propri dipendenti o associati hanno diritto a un credito d’imposta sugli utili pari al 25% degli aiuti versati (entro un limite annuale di 500.000 euro). Inoltre la parte del buono-lavoro cofinanziata non è soggetta ai contributi sociali (entro un limite annuo di 1.830 euro per lavoratore) ed il sistema può avvantag-giarsi ulteriormente agganciandosi a misure di aiuto a domicilio preesistenti riservate a target svantaggiati. Il modello di intervento adottato prevede tre diverse formule per acquistare o promuovere il lavoro accessorio per servizi alla persona:
- il CSU bancaire: è, di fatto, un libretto di assegni, che gli utilizzatori possono ritirare presso istituti di credito autorizzati e che comprende anche il volet sociale, con cui il privato versa i contributi ai lavoratori. Prevede il coinvolgimento di istituti bancari accreditati dallo Stato ad emettere i buoni, degli utilizzatori che remunerano i lavoratori che prestano loro servizi e di eventuali strutture, mandatarie o prestatarie, che offrono il servizio;
- CESU préfinacé: finanziato totalmente o parzialmente da una pluralità di attori (imprese private, casse mutue o previdenziali, organismi sociali, collettività territoriali) a vantaggio dei loro dipendenti o associati. è l’aspetto più innovativo del sistema francese perché, anche grazie alle robuste deduzioni fiscali che rendono conveniente per l’impresa l’uso dei buoni-lavoro, estende il numero di soggetti che partecipano al finanziamento dei servizi alla persona, consente di rispondere all’esigenza dei lavoratori di conciliare le loro attività professionali con le cure familiari e fornisce anche uno strumento di fidelizzazione del personale. é utilizzato in maniera analoga ai buoni-pasto.
Gli utilizzatori possono optare tra:
- l’impiego diretto, largamente predominante, e costituirsi quindi direttamente come datori di lavoro;
- il ricorso a una agenzia accreditata che svolgerà la funzione di datore di lavoro;
- il ricorso a strutture d’intermediazione che si occupano semplicemente della selezione e della gestione amministrativa del lavoratore, lasciando agli utilizzatori il ruolo di datori di lavoro.
Allo stato attuale sono 43.000 gli sportelli convenzionati a seguito dell’accordo tra Stato e Associazione degli Istituti Bancari Francese. La Cassa Depositi e Prestiti assicura il coordinamento e l’equilibrio finanziario tra il sistema centrale e l’insieme della banche convenzionate per l’emissione dei CESU préfinacé. I risultati del programma sono stati estremamente incoraggianti. I lavoratori impiegati sono stati nel 2007 circa 1,9 milioni (contro 1,6 milioni del 2006) e nel 2008 dovrebbero superare i due milioni. Gli utilizzatori che hanno scelto il CESU bancarie per pagare le prestazioni sono stati oltre 1,4 milioni, per un totale di 250 milioni di ore di lavoro. Quasi 12 milioni sono stati, invece, i CESU pré-finacé, per un totale di 168 milioni di euro. Tre famiglie francesi su quattro utilizzano il CESU ed il settore dei servizi alla persona è passato da un valore di 11 miliardi di euro nel 2005 a 15 miliardi nel 2008, con una crescita solo nell’ultimo anno di 1,4 miliardi di euro. Ma il successo del programma non ha riguardato solo le famiglie ma anche gli operatori economici. Sono, infatti, circa 12mila le imprese che cofinanziano i CESU: dalla Michelin al Group la Poste, da Radio France a Nouvelles Frontières, passando per numerosi enti pubblici e locali, il CESU viene utilizzato come benefit da numerose imprese con un triplice vantaggio: le aziende possono scaricarne parte dei costi, non c’è prelievo fiscale per il lavoratore e soprattutto l’ assegno è immediatamente spendibile per servizi alla persona, contribuendo così a sostenere il mercato dell’intero settore (poiché il buono non può essere risparmiato ma va speso entro un certo periodo di tempo). Complessivamente la spesa pubblica per sostenere il programma ammonta a circa 480 milioni di euro ma è stata compensata ampiamente dall’aumento dell’occupazione, dalla qualificazione dei servizi e soprattutto da una forte crescita del gettito proveniente dalla emersione del lavoro irregolare.

La realtà italiana
La realtà italiana, sotto il profilo sociale presenta numerose analogie con quella francese. Come è noto, il paese invecchia rapidamente ed il tasso di dipendenza degli anziani è destinato d aumentare ancora negli anni facendo registrare livelli di crescita maggiori rispetto al quelli dei grandi paesi europei (Francia inclusa). Gli anziani non autosufficienti, secondo una recente indagine Censis passeranno dai 2,7 milioni del 2010 ad oltre 3,6 milioni nel 2025, e specularmene al grande tema della terza età assume dimensioni preoccupanti quello della bassa natalità, legato alla assenza di servizi alla maternità e all’infanzia. Il tasso di fertilità femminile in Italia è tra i più bassi d’Europa e l’assenza di una efficace politica della famiglia incide significativamente anche sull’occupabilità femminile. Infatti sempre secondo una recente ricerca del Censis:
- un quinto delle donne lascia il lavoro alla nascita del figlio e solo il 30% vi rientra dopo le fasi dello svezzamento;
- 3 milioni di donne fino a 64 anni non cercano lavoro per problemi legati alla maternità o al lavoro di cura;
- 564mila donne cercherebbero lavoro se avessero supporti dai servizi sociali;
- 159mila donne sarebbero disposte a passare da part-time a full time alle stesse condizioni;
- il part time è in crescita ma è ancora al di sotto della madia europea (25,5% in Italia contro 36,1% dell’Europa a 15).
Vi è poi il grave disagio per i nuclei familiari in cui sono presenti disabili (non necessariamente anziani), pari a circa il 10% del totale. L’80% non è assistito da servizi pubblici a domicilio ed il 60% non è assistito né da servizi pubblici né da servizi privati. Ma proprio per lo scenario descritto, decisamente più problematico di quello francese, la domanda di servizi alla persona è in continua grande crescita. Secondo i dati dell’ISFOL, nel 2008 le professioni legate ai servizi alla persona sono in forte aumento. Se si considerano solo i collaboratori domestici, il personale di compagnia, gli addetti ai servizi di pulizia nelle abitazioni e gli addetti alla sorveglianza dei bambini, si passa infatti dai 957mila lavoratori del 2003 a 1 milione 217mila del 2008, con una crescita del 27%. Ma sono proprio le professioni dove si registrano i livelli maggiori di “sommerso”. Tenendo conto del tasso d’irregolarità, i lavoratori irregolari addetti ai servizi alla persona superano le 450mila unità, che portano a circa 17 milioni gli occupati del settore. In questo contesto sociale l’introduzione del lavoro accessorio anche in Italia si propone un duplice obiettivo: regolarizzare una quota rilevante di lavoro nero nei settori dove sono più diffuse le prestazioni occasionali irregolari e parallelamente sostenere, qualificare il comparto dei servizi alla persona. Le modifiche della normativa sulle prestazioni occasionali di tipo accessorio intervenute con l’articolo 22 del decreto legge n. 112 del 25 giugno 2008, convertito con legge 6 agosto 2008, n. 133, ampliano in modo significativo il campo di applicazione oggettivo e soggettivo dell’istituto e ne semplificano l’utilizzazione. L’istituto, ad esempio, non è più rivolto solo ai soggetti a rischio di esclusione, non entrati o usciti dal mercato del lavoro (è stato abrogato l’articolo 71), ma riguarda tutte le attività occasionali che non danno luogo a compensi annuali per ogni singolo committente (impresa, ente, datore di lavoro individuale) superiori a 5.000 euro (10.000 per le imprese familiari). Gli ambiti di applicazione sono molteplici e riguardano:
a) lavori domestici legati alle professioni di badante, colf, collaboratrice domestica, babysitter, ecc.;
b) lavori di giardinaggio, pulizia e manutenzione di edifici, strade, parchi e monumenti;
c) insegnamento privato supplementare;
d) manifestazioni sportive, culturali o caritatevoli o lavori di emergenza o di solidarietà (non più solo per enti pubblici e associazioni di volontariato);
e) periodi di vacanza da parte di giovani con meno di 25 anni di età, regolarmente iscritti a un ciclo di studi presso l'università o un istituto scolastico di ogni ordine e grado;
f) attività agricole di carattere stagionale effettuate da pensionati e da giovani;
g) impresa familiare limitatamente al commercio, al turismo e ai servizi (tutti i settori del terziario) per qualsiasi tipo di attività o prestazione, con il tetto dei 10.000 euro all’anno e se-condo il regime contributivo ordinario (comma 4-bis dell’articolo 72).
E' bene ribadire che i beneficiari delle prestazioni non sono più esclusivamente le famiglie, gli enti pubblici e senza scopo di lucro, ma anche tutte le imprese di ogni dimensione che possono conferire gli incarichi a più lavoratori, ovviamente negli ambiti e nei limiti prima descritti. Nell’ultimo anno, il lavoro accessorio è stato sperimentato con la Circolare INPS del 31 luglio del 2008 in occasione della vendemmia, con una prima applicazione in attività occasionali agricole di carattere stagionale ed il ricorso ai buoni per i pensionati e gli studenti in periodo di vacanza. Successivamente l’INPS ne ha esteso l’applicazione anche alle attività non stagionali in aziende agrico-le con fatturato inferiore a 7000 euro, alle imprese familiari del settore del commercio, del turismo e dei servizi con un limite di 10mila euro. La sperimentazione, anche nel caso italiano, ha dato risultati incoraggianti con oltre 600mila buoni venduti dalle sedi INPS, di cui la gran parte destinati alle attività stagionali in agricoltura. Considerando le limitazioni, i vincoli e l’assenza di una infrastruttura di distribuzione adeguata il risultato non può che essere considerato positivo. Parallelamente Italia Lavoro ha sperimentato un servizio di incontro tra domanda ed offerta per collaboratrici domestiche in alcune regioni del Nord ed attualmente in Sicilia, promosso dalla Regione è in corso un programma centrato su Vaoucher di Conciliazione (Progetto ALFA). Le due esperienze hanno permesso di evidenziare come i diversi strumenti disponibili possano contribuire a prevenire il lavoro irregolare ed ad ampliare la gamma di applicazione delle politiche attive anche nel campo dei servizi alla persona. Le sperimentazioni, quindi, rappresentano un importante punto di partenza proprio per l’individuazione delle linee di intervento future e di un modello di intervento coerente con le specificità della normativa italiana.

Conclusioni
Nell’immaginare, quindi, una possibile traiettoria evolutiva è possibile far riferimento ad una serie di direttrici di applicazione e di intervento attraverso:
• l’utilizzazione del lavoro accessorio nell’ambito delle politiche sociali gestite dai diversi livelli di governo (Regioni ed enti locali);
• la promozione del lavoro occasionale negli sportelli per l’incontro tra assistente familiare e famiglie;
• l’applicazione come strumento di emersione del lavoro irregolare presso disoccupati di lunga durata e lavoratori interessati da ammortizzatori sociali;
• l’ utilizzo del voucher da parte degli enti pubblici come strumento di incentivazione del personale, e da parte delle imprese, come benefit aziendale;
• la promozione di imprese qualificate che eroghino servizi alla persona attraverso la certificazione delle competenze dei lavoratori.
La seconda conferenza internazionale prevista per settembre in Sicilia sarà quindi il luogo naturale per fare il punto sulle diverse prospettive di sviluppo del lavoro accessorio sia nel campo dei servizi alla persona sia come strumento di politica attiva del lavoro, orientato soprattutto a far emergere il lavoro irregolare. Su queste due prospettive si confronteranno alcune delle principali esperienze europee ed internazionali e verosimilmente, la conferenza sarà l’occasione per la creazione di una carta di intenti comune tra i diversi partner europei che, proprio a partire dalle esperienze concrete sviluppatesi in questi anni, ponga le basi per un programma europeo dedicato alla promozione dei servizi alla persona.

Maurizio Sorcioni